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中国央行

金融控股公司:从准入监管到合规治理

郑志刚:中国央行日前印发了《金融控股公司监督管理试行办法》,并于11月1日起施行。我们应该如何理解和评价该政策制定优点和制度设计不足呢?

为推动金融控股公司规范发展,有效防控金融风险,更好地服务实体经济,依据《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》(以下简称决定),中国人民银行日前印发了《金融控股公司监督管理试行办法》(以下简称办法),该决定和办法自2020年11月1日起施行。

上述决定和办法的出台,出发点是阻止类似于明天系这样的资本系族通过控股包商银行等金融机构,获得缺乏有效风险管控的资金支持,快速扩张,甚至引发系统性金融风险。按照央行前行长周小川先生的说法,“为了实现快速扩张,最近十多年,一些大型的企业都想搞金融控股公司,或者说未正式搞金融控股公司而实际在‘插足’金融类公司。原因无非是能支持一定程度的自融,另外就是便于从其他地方获得融资。能快速地变成虚假资本金,可以实现快速扩张、野蛮扩张”。

如果说2015年前后中国资本市场充斥着一度被监管当局叱为“野蛮人”、“妖精”和“害人精”的投资机构,那么,在这些投资机构中除了已为人所知的举牌险资,其实还有很多隐身在复杂金字塔结构中的实质为金融控股公司的金融大鳄。来自内部的“中国式内部人” 遭遇来自外部的门外举牌的“野蛮人”,再加上这些兴风作浪的金融大鳄,共同使中国资本市场在那一时期陷入所谓的“公司治理困境”。因而,上述决定和办法的出台对于抑制其中重要一环的金融大鳄出现是具有现实意义的。

那么,我们应该如何理解和评价上述决定和办法的政策制定优点和制度设计不足呢?

第一,这些出台的决定和办法加强了对金融控股公司的准入监管,然而对金融业务监管的事中加强和监管腐败的查处的强调略显不足。

此次政策的一个靓点在于明确了中国人民银行作为金融控股公司准入监管主体。类似于在资本市场对国有企业的收购需要上一级国资部门批准一样,在波及面广影响面大,因而“外部性”较大的金融行业,对金融机构的控股同样是需要报批各级金融监管机构。在新出台的决定和办法中,则将准入监管的主体统一明确为中国人民银行。

然而,对照包商银行的案例,我们不难发现,包商银行治理危机的核心是在监管腐败下对银行业务的监管缺失。换句话说,当包商银行的银行业务已经做得不像银行业务了,我们的监管当局不仅睁一只眼闭一只眼,甚至两只眼全部闭起来。如果我们的监管当局能够依据审慎原则加强事中监管,使包商银行的每笔业务做得更像银行原本的业务,包商银行的控股股东是谁其实既是重要的,也是不重要的。

尽管上述决定和办法出台声称“体现了金融业是特许经营行业和依法准入的监管理念,也符合主要国家和地区的通行做法”,但上述准入监管加强无疑会提高成为金融控股公司的门槛,提升一些希望进军金融行业的企业集团的进入壁垒,不利于打破垄断的局面和实现所有制之间的“竞争中性”。例如,在已有的金融控股公司中,明天系、海航集团、复星国际、恒大集团等民资是通过投资、并购等方式逐步控制多家、多类金融机构,而成为金融控股公司的;而阿里巴巴、腾讯、苏宁云商、京东等互联网企业是首先在电子商务领域取得优势地位后,逐步向金融业拓展,获取多个金融牌照并建立综合化金融平台。如果未来新的企业集团希望成为金融控股公司,和这些已经成为金融控股公司的在位企业集团展开竞争,上述准入监管政策的出台则意味着“难上加难”。

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